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tulip1 2015-02-06 17:26

来自民间的分析员:中国的数据变革


2014-12-15 13:03:18  来源:中国发展简报  作者:万达恪(Tucker Van Aken)


       在中国,由政府制作并发布的数据和公共问责之间,有着比一般人认识中更为复杂的相互关系。有证据表明,中国共产党正在把有限的公众监督,作为有效实施各类政策的关键因素,这些政策从反腐败运动到环境保护不等。由于党日益重视通过善治去维持自己的执政合法性,因此官方对外发布的统计数据在数量上增加很多,在可及性方面也有极大加强。这对懂得通过技术手段来制约公权力并希望对变革产生影响的NGO提供了一条路径。

基于数据的治理

       中国的官方数据事关党的权威。从邓小平主导实施开放政策以来,中共的合法性一直建立在社会稳定和经济发展,而非意识形态上。官方数据作为政府衡量并向国民展示自己政绩的手段,对现行制度的合法性持续予以证明。

       因此, 官方数据的首要作用,是确保党的合法性。中共并不是坐等问题出现,而是建立了一整套复杂的措施,能够针对各种风险做出调整以避免对其合法性形成挑战。其中最为主要的一项措施,是对每一级政府、企业和政府官员建立了一套考核评价指标。

       中央政府建立了“目标责任评价考核指标以及计分标准表”,并对其进行调整,将年度目标纳入其中。在没有中央设定标准的情况下,地方政府则被鼓励建立自己的计分系统,以百分制来考核目标的完成程度,以此作为发放奖金、奖励、提拔或者处罚的依据,对下级官员提供激励并确保政策的贯彻。为综合进行绩效考评,就需要收集有关政治、经济、环境以及其他方面的数据,并对政府的年度绩效进行总结。

       中共对官方数据的第二种利用方式,是用它们来公开展示自己取得的成效。对地方政府和企业的绩效考评结果,通常分为 “未完成、基本完成、完成、超额完成”等四档予以公布。和美国的情况类似,政府每年都会生成数千个经济指标,并有余地对数据进行挑选和发布。在美国,政党会选择有利于自己的数据以挤压反对方,与此不同的是,中共有选择地发布数据,能够强化自己的声望。

       因为合法性是基于政绩,因此在使用数据来衡量政绩与证明所取得的成就之间,常常界限模糊。计分考评机制通常并不透明,工作目标和计分体系的设定又并不严谨,使得考评结果几乎都是毫无意外的“成功”。这会诱使地方官员虚报政绩或“修改”数据,以便为自己加分并增加被上级注意的机会。参与打分的官员通常也要对被考评官员的表现负责,但他们常常缺乏相关政策领域的专长,而且相关部门开展绩效评估的能力也有欠缺。

       尽管有上述欠缺,从最初公布具体的政策目标,到之后公布考评结果,即便做法还不完善,但也向更大程度的政府透明迈出了一步。这项举措还为民众提供了一个基本的渠道,用以衡量政府的表现并评判政府自己所声称的成功究竟如何。

让政府负责

       官方数据的第三个作用是有助于公众问责(这个作用的未来影响尚有不确定性)。中共既将公众问责看作用以核实和加强地方政府政绩表现的执行工具,也将其作为合法性的一个重要支撑。2012年,温家宝在《求是》杂志上发表了一篇题为“让权力在阳光下运行”的文章,概括了共产党反腐所需要的四种监督形式:“党内监督、民主监督、法律监督和公众监督。”

       更进一步,从2011年起,中央各部门以及地方政府必须公布出国、公车采购和招待费等“三公经费”支出的情况。这项举措旨在“保障人民群众的知情权、参与权和监督权。”媒体也向政府机构施压,促使他们公布“三公经费”,并对数据公布不全或不准确的情况表示不满。

       2008年颁布的一项法律对政府信息公开提出了要求,这也是截至目前NGO尝试获取应该公开但一直被束之高阁的政府信息时,所能够运用的越来越行之有效的工具。据2011年《经济学人》杂志(The Economist)报道,“当年全国向中央政府各部门提出的信息公开申请大约有3000例,向各省、区、市政府部门提出的信息公开申请大约130万例。超过70%的申请获得了全部或部分公开,申请内容从污染、食品安全到机票税费等问题不等。”美国耶鲁大学中国法律研究中心的Jamie Horsley说:“这就像压抑已久的需求突然被释放出来,现在人们正在强力推动信息公开。”[1]

       党的“十一五”和“十二五”规划也包含了“通过各类媒体”公布具体的年度政策目标以及年末结果的规定(采用上文提到的计分表的方式)。自下而上的监督将地方官员忽略或者选择回避的问题加以确定和突出,从而改进了政府的总体政绩表现,与自上而下的政策执行形成互补。政府总理李克强近期在《求是》杂志上撰文指出,政务公开是行政审批制度改革的助推器,是约束审批行为的紧箍咒。

       公众监督的作用并非局限于中央和地方的关系层面,重庆市政府和下属各区的受访官员认为,公布官员的工作成效就是“使表现良好者有面子,使表现差者丢脸”。重庆的几个区要求政府机关“接受新闻媒体和社会公众监督”。中国环保法律专家Alex Wang指出,对干部的考核和公布得分是迈向更为完善、系统的公众监督的重要一步,“公众监督和透明能使环境监管者履行自己的职责。” [2]

目标相互冲突:善治还是严控?

       尽管公众问责能够作为有力的政策工具,但它同时也会影响到党利用数据信息来证明自身执政成绩的效果。2008年前,在所有数据中,政府预算信息被认为是国家秘密。大多数数据只有通过特定的途径才能得到。现在,有创造意识的民众和NGO能够取得这些数据并监督政府行为。

       以我个人对工业能源立法所做的研究为例,自2007年重庆市政府开始公布区级政府的节能达标情况以来,没有一个区的考核结果是“未完成”。然而,市政府公布的数据显示,在考核期内,对区政府的考核计分至少在17种情况下是“未完成”。官员们认为我的计算不正确,我不应该拿年度或者反映地区差异的数据来计算,或者认为我使用的数据本身就是错误的。他们指出,从总体而言,重庆成功地实现了节能目标。

       虽然通过数据汇总,能够让地方政府得以隐瞒重要的、微观层面的问题,还会给官员们带来虚假的成功感觉。但是通过对公开的数据进行分析,就有可能审视政府的实际表现,并向政府提出恰当的质询。这就是基于数据进行公众问责的第一步,既能在确保政策执行方面发挥作用,也在削弱政府单方面评价自身成功的状况。

       因此,现在的问题是,党愿意在这方面走多远?习近平的严厉反腐使公众监督变得日益重要。当民众发现官员带着昂贵的手表,或者流连于奢华的酒宴,他们就可以在网上举报。中国人民大学政治学教授周淑真说:“刘(铁男,发改委副主任)的落马是一个标志,表明执政党欢迎网民以理性、合法的方式加入反腐行动,鼓励他们举报官员的犯罪行为。”[3] 但是否有潜在的边界?

变革的障碍

       当前,民众和NGO在收集和使用数据方面仍受到相当大的限制。政府的大多数数据都以汇总的形式公布(分省而不是以更基层的地方行政区域为单位,以行业而非单个企业披露),几乎不可能据此进行详细的数据分析。分类信息则常常存放在不同的地方,比如一年和一个区的信息可能每次都发布在不同的地方;不同时间的数据采用不同的计量单位。而且政府网站速度很慢,缺乏用户友好的界面,表格中的数据往往还不能使用复制粘贴功能,数据点(公司、行政区的名称)在不同的年份内也不统一,使交叉数据的归集变得很困难。

       更为重要的是,即便有一些具体政策是在鼓励公民参与,当前的政治环境看起来却更为复杂。Johan Lagerkvist在近期的《外交》(Foreign Affairs)杂志上撰文指出,目前的“新威权主义与当今席卷中国的社会和技术变革潮流严重脱节。”[4]中国对互联网“谣言”的整治,会对人民因发现违规违法行为而进行检举的意愿造成“寒蝉效应”。尽管很多省份开设了匿名举报系统,但向政府要求问责的市民并无确切保障,以免受某些可能滥用这个系统的官员的报复。

建议
政府信息公开总体上代表了一个重大的进步。会有越来越多的坚定的民众和NGO能够利用可获取的数据去评价政府的表现,要做到这一点,需要的是决心和一点创造力。而且,在中央政策执行方面,公民社会和共产党的利益可以拧在一起,结成互惠联盟。

1.监督公告,追踪度量

       NGO需要投入人力,去实时追踪地方政府发布的信息,评估政策执行的情况。我在研究中发现,较为基层的政府常常会早于上级政府发布年初目标和年末的考核评价。而地方政府的工作目标和考核情况通常会由上级政府在晚些时候再予以发布,而在此后,早些时候发布的信息有时又会消失。

       无论是出于统计上的时间差异,还是由于分类和汇总,以及上下级之间衔接所产生的数据差异,都为追踪和评价政府表现提供了有价值的视角,可以由此启动公民社会和政府监管人员的对话沟通。社会活动者还可以将网上数据进行汇总,去披露政府的工作表现,并长期追踪变化情况。这将能解决上文提到的,如对不同数据进行收集、编制会遇到的问题,为有兴趣的民众及NGO提供可资利用的、有价值的数据库。

       上文提到的政府信息公开条例,还为NGO提供了合法手段,去获取应该公开但政府尚未公开的信息。我在研究中发现,公开的官方数据并不只是服务于政府的需要,数据的收集过程尽管费力耗时,却能从中发现和了解很多有用的信息。

2.独立进行数据核实

       中国电子商务巨头、阿里巴巴创始人马云最近启动了一个项目,向志愿者分发价格低廉的水质检测设备,志愿者可以通过智能手机将检测结果上传到一个数据地图上。《中国的环境挑战》一书的作者Judith Shapiro指出,“这件事给中国公众发出的信号是,你可以对水质进行检测,你有权了解你饮用的水、你呼吸的空气里面含有什么成分。你有权要求政府对此采取行动。”马云的做法让公众直接参与,对权力操控数据进行制约。而且,这种公众收集和分析的数据,结合严格的官方数据分析,能够为中央政府实现政策目标提供支持。

3.形成合作

       公民社会能够在确保在地方层面实现中央政府的重点目标上发挥重要作用。《经济学人》杂志报道,中国环保部近期邀请了一些NGO参加一个在北京举办的会议,讨论双方之间可能的合作。“一位对此觉得有些吃惊的参会者说,官员们鼓励NGO强硬地面对政府的权威部门——意指地方既得利益者。”[5]结合独立汇总的官方数据和民间自采数据,能够为中央权威部门提供地方政府违反政策的证据。尽管这个方法仅仅适用于某些政策领域,如环境保护,它也是一个重要的合作途径。

一种新的合法性

       无论公众问责在实施政策目标上有多大的用处,统计信息在无形中都具有政治性, 中共会对数据进行控制,以影响公众对相关问题的认识。但假如党对信息公开失去控制,它还能够对这个进程加以扭转吗?或者,这种新形式的治理模式,能否使加强公众监督和透明度的趋势一直持续下去?这种由公众驱动的模式,最终能否成为中共合法性的新来源,以及NGO与中共建立伙伴关系的渠道?

       随着经济增长放缓,过去经济快速增长的负面效果已凸显出来,中国目前单纯依靠经济增长维系合法性的做法会变得不合适宜,甚至影响社会稳定。也许,公民对官方信息的使用,能够提供公众监督的渠道,并通过公众监督为中共增强合法性。尽管,基于数据的公众问责的好处和风险之间存在着冲突,但现在的趋势仍然表明,采用官方数据,对趋于技术官员治理的政府进行监督并由此帮助其增强合法性,对善于运用技术手段进行倡导的NGO而言,意味着一个重要的发挥作用的机会。而政府正开始重视这个问题。

[付涛译,郭婷、杨晋审校,作者系奥尔布赖特石桥集团分析师、富布赖特学者(2012~2013),本文发表前有删节,索取英文原文请联系office@cdb.org.cn]

[1]  “Right to Know.” [J]. The Economist, 3 May 2014.
[2] Wang, Alex. “The Search for Sustainable Legitimacy: Environmental Law and Bureaucracy in China.”[J].  Harvard Environmental Law Review (365),  2013.
[3] Zhi, Chen.“Real-Name Whistleblowing Fuels China's Online Anti-Corruption Efforts.” [EB/OL]. Xinhua, http://news.xinhuanet.com/english/indepth/2013-05/14/c_132381970.htm .
[4] Langerkvist, John. “China’s Risky Reforms: Why Beijing Has Reason to Worry.” [J]. Foreign Affairs, 19 Feb 2014.
[5] “Beneath the Glacier.” [J]. The Economist, 12 Apr 2014.

两江中心 2015-02-08 20:43
民间分析员,变革的开始


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