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dftv188 2012-06-03 16:37

台湾地区限塑政策经验

台湾地区限塑政策经验
赖伟杰[1]
201011 北京

   前几年,在台湾推动和实施限塑政策的时候,我们刚好参与其中的过程。所谓“过程”,包括环保民间组织对政策提出看法,以及观察当时很多利益相关方在政策博弈中扮演什么样的角色;还包括在这个政策后来发生了很多问题,有必要进行检讨的时候,政府部门、民间组织和一些利益相关方是如何慢慢发展出一个修正方案。虽然到现在这个政策还有许多不足,但这个过程是值得参考分享的。

    由于限塑政策直接影响到一个公民可以买什么东西、不能买什么东西,可以用什么东西、不能用什么东西,因此需要一定的法律依据。从环保的角度看,强制性的限塑,并扩展到强制性的垃圾分类,大概是一种最强的环境教育。制度强制意味着人们无时无刻不被提醒着要去做一件环保的事情。但正因为政策的强迫性非常强,对每个人的影响就会很大,人们都会注意政府是根据什么样的法律依据来约束民众行为的。法源的问题其实也是当时在台湾没有被重视的,但我觉得是有必要去谈的。不管怎样,台湾的限塑政策还是多少有一些法律依据的,而且在后来修正的过程中,其法律依据也有调整。报告包括:一、台湾限塑政策的缘由和简史;二、政策的目的和执行方式,以及当时的一些争议和各利益相关方的反应;三、发布之后的执行状况和成效分析;四、在政策经检讨而出台的精进方案,以及带出新的政策思维与更合理公平的机制建构。

1.       限塑政策的缘由和简史

      一直以来,台湾就有很多民间组织宣称塑料袋是个很大的问题需要少用。但推动政府出台这个政策的直接原因是在20011024日,台湾地区立法通过了《废弃物清理法》(简称《废清法》)部分修正案。《废清法》在台湾是管理所有废弃物的法律。当时,立法在修正这个法的时候,向台湾环保署提出了附带决议所催生的。附带决议要求环保署在修法完成后的三个月内,制定出限制塑料袋使用的政策。环保署于是正面响应这个要求,着手落实。200271日,环保署的限塑政策出台,并承诺在政策实施一年后进行检讨,因为他们也知道决策有点匆忙。之后,政策经历了一年期的检讨,在到20061月进行进一步的调整,提出了所谓官方版本的精进方案精进方案20066月开始实施,一直到现在。这就是台湾限塑政策的一个简单历程。

    当初政府部门限塑政策设置的目的和执行方式。简单来说,所谓目的就是政府要表明为何要出台政策,政策要解决什么问题。限塑的理由其实可以很多,可以是保护人们的健康,可以是防止污染等等。但当时环保署提出来的目标很简单,就是减量。他们的说法是,限用塑料袋意味着可以实现减量,而减量的必要性是因为塑料袋有严重污染环境之虞

       台湾的限塑政策分两部分:一部分限用塑料袋,另一部分是禁用塑料材质免洗餐具。因为台湾的很多外食,即在外面吃东西常会使用餐盘。这些餐盘大多是一次性的,吃完就丢了,结果产生巨量的垃圾。而餐具的主要材料之一就是塑料,所以当时台湾的限塑政策除了针对塑料袋外,还管制塑料餐具。

       大陆的很多政策是先在一些地方做试点,然后推广到全国。但大陆的限塑政策好像是个例外,没有做试点就直接推到全国了。台湾的很多政策第一阶段都先在公共部门实施,包括公务员和学校教职员工,因为他们比较容易配合。在这些部门中,如果出现问题,可以在内部解决。这种策略也很合理:政府先做,然后再让百姓来做,民众就比较容易接受。200271日开始的限塑政策也是先从公共部门开始实施的,半年之后才扩展到一般民众。

       台湾限塑政策管制的对像有六类:百货公司或购物中心、量贩店、超市、连锁便利店、连锁快餐店、有店面的餐饮。当时对第六类很多人都有意见,并预见到会有很不好的效果。这些有店面的餐饮通常不能开发票,执行收费制度肯定是有问题的。政策还是将这类商家纳入,听说当时的政府部门就是希望政策有很大的管制范围,从而影响每一个人,这样才会引起注意。所有受管制的商家加起来有9万多家,其中第六类最多,占86%。也就是说,如果这一部分不放进来的话,限塑的规范面是相当小的。另外一个原因是,台湾的限塑政策还同时管制免洗餐具,而餐具在前五类都出现得不多,主要集中在有店面的餐饮,所以政策一并限制这些商家的塑料袋使用。

        政策对受管制的内容也有比较清楚的规定。首先是塑料袋厚度不得低于0.06毫米。其次是几乎涵盖了所有塑料类型——国际塑料类型编号1-6的塑料都在限制范围之内。政策的另一个重要原则就是塑料袋有偿提供,但至于应该收多少钱,政策没有规定。

2.       法源与争议

       政府是如何确定塑料袋有严重污染环境之虞的?我们知道,如果一些塑料接触温度高的东西后,会产生一些问题。但这不是当时限塑的原因,因为政策是环境部门制定的,所以完全不去触碰人体健康的问题。但它所说的有严重污染环境之虞是引起了很多争议的。

        如前所述,这条法源来自《废清法》。而《废清法》的任务是规范废弃物应如何清理,以及清理过程的每一个环节。《废清法》特别提到,物品或其包装容器有严重污染环境之虞者,主管机关得以公告、禁用及限制制造、输入、贩卖、使用。此法条最后提到的使用其实是后来修法加进来的,一开始没有这个条文。前文提过,立法机构在《废清法》修法时,要求行政部门做限塑的工作。就是在这个过程中,此法加入了限制使用的条款。行政部门于是引用这一条文作为限塑的法源,但在解释有严重污染环境之虞者时,其理由居然不是我们常听到的一些环境风险,如不容易降解焚烧产生问题健康问题等,而据说是担心堵住雨水下水道造成淹水。这也是有几分道理,因为水涝可能产生许多受害者。但当时这个理由完全没有对外说,人们普遍下意识地认为是因为塑料不环保,所以推动这个政策是理所当然的。

       政策不可避免的产生了许多争议。民间组织首先开始提出意见。限塑政策在推出去之前,居然没有找民间组织沟通!这在台湾是很奇怪的。但政策出来之后,一些民间组织是非常支持的,因为大家都觉得塑料袋滥用严重;政府愿意限制,是件好事。也有不少团体认为这个政策的出台非常仓促,而且目标有误。政策产生的另外一个大问题是,就在它出台不久之后,环保署把全部的人力都派往各地做稽查。可是在当时的台湾,有许多环境问题比限塑还要严重,例如工业部门产生的有毒污泥处置。台湾的著名企业台塑在那个时候曾把生产排出的含汞污泥委托处理,运到柬埔寨,而且在当地乡村随意弃之,成为一个国际环保丑闻。这样的污泥乱倒问题也发生在台湾各地,但也没有看到整个环保署的人员到各地进行稽查。所以大家会觉得限塑政策稽查不是坏事,但不成比例。所以让人怀疑当政者有环保英雄主义之嫌。

        一些推动零废弃、关注台湾垃圾政策的组织认为政策目标有误。他们认为,如果是要禁用一些塑料的话,应优先考虑聚氯乙烯(PVC),这种材料焚烧会产生二恶英,是明确有严重污染环境之虞的。其他塑料如果烧的话,问题不能说没有,但比较可控。至于塑料在环境方面的其他问题,如浪费化石燃料资源、不容易降解,政策中没有涉及这方面的条款,也引起了一些争议。

       还有的质疑是为什么要限制塑料袋的厚度?当时政府的讲法就是,如果袋子厚的话,人们会舍不得丢,所以就会多用几次。这个说法是否能够被接受,真是见仁见智。以上就是限塑政策出台后围绕法源问题出现的,以及民间组织提出的部分争议。

3.       塑料业者的反弹与异议

       另外一些争议来自利益相关方。这个政策当然会影响到塑料业者。塑料业者有的是塑料原料的业者,但政策对其影响不大。影响比较大的还是塑料袋生产者。一般来说,塑料袋生产的门坎很低。台湾有很多打工的,攒点钱就买个机器生产塑料袋,因为技术不复杂。但政策对这些塑料业者,特别是下游产品的小生产者影响最大。当时,塑料业者提出政府要进行生命周期评价(LCA),即要求政策讲清楚凭什么只限制塑料袋,为什么不限制纸或其他材质的袋子;而且要求要将所有材质的袋子都做统一评价,最后根据评价结果来确定哪些材质要限制或不限制。

       第二个问题是,在出台政策之前,环境部门没有跟其他部门做好配套实施的讨论。所以这些塑料业者突然被告知产品不能用,卖不出去了,导致很多银行马上抽他们的贷款。后来在这些业者的抗争之下,产生了两个补救措施。一是为塑料业者提供利息补贴,即业者可以转业,转业需要资金可向银行借,利息由政府出。当时大概为这一措施给出了三年的期限。二是政府出资,对这些失业业者进行转业辅导。

4.       执行成果与问题

       政策执行之后,环保署人员的一个工作就是带着测厚仪到各地去稽查塑料袋够不够厚,这一举措的效果很震撼。政府公布了稽查后政策执行的数据,虽然是粗估的,但也不会失真太多。大致的结果是,购物用的塑料袋数量减少67.9%,将近七成,但重量只减了34.69%。因为政策出台后塑料袋变厚,重量的减少比例远比数量小。在餐具方面,塑料餐具减少了25021吨,但纸类餐具和袋子增加,出现明显的替代效应,结果总体只减量9165吨。

       再更细地看一下限塑的效果。如前所述,台湾限塑对像有六类。对于第六类,即有店面的餐饮店,塑料袋个数减少44.6%,将近一半,但重量却反增七成,因为塑料袋过厚。如果加上纸的替代使用就更可观了。其实在这个政策刚出台的时候,我们就可以预知一定会有这样的结果。

       关于民众的支持,统计数据显示达到七至八成。因为一提到塑料袋,大家都会莫名地觉得这是一个环保的问题,所以支持。有77%的民众可以接受商家不提供塑料袋,说明意识还是蛮高的。但有将近四成的人觉得政策会对生活造成一些不方便。民众对稽查也有些看法,因为其次数多得有点恐怖。据统计,有将近90万场次的稽查,平均一个店就被稽查8次,实在是有些夸张。可是那个时候就是因为首长重视,整个环保部门的人都下去做这件事。其实很多人认为这种稽查是很扰民的,因为能够守法的,稽查一次就可以,不守法的稽查次数多了也无济于事。还出现了一些怪相,可能大陆后来也有产生,例如将塑料袋挂在店门口旁边的电线杆上,让顾客自己去拿。或者是将销售的商品统统减1——原来的面卖30块,现在卖29块(塑料袋表面做到有偿提供),用这种方式规避稽查。最严重的还是餐饮业,违法的情况几乎占全部的98%。对于违法行为的罚款也成了问题。《废清法》通常是罚规模大的业者,罚款额度达到几万台币。但稽查者对小业者实在不忍心罚这么多。于是,环保部门很快配合立法机构修法,把罚款额降到1200元台币,相当于200多元人民币。看到这些情况,我们就可以理解台湾限塑政策制定和实施的过程很仓促,结果产生一些民怨,又不得不去补救。

       政策确有其积极的一面。到了2004年,即全面推广进行了1年之后,可以发现民众的确养成了自带购物袋的习惯,比例达到45%。而购买塑料袋的情况为30%。还有一些是买纸袋或可降解材质的袋子。各种部门的执行情况不一样,公共部门最好,百货公司也不错,但比较多是以纸袋来替代塑料袋。在量贩店或超市,很多顾客都自带购物袋,养成了好的习惯。连锁店的执行也容易。最糟糕的还是店面餐饮业,既违规不收费,又提供薄的塑料袋。但这个情况时原先就预见到的,调查果然也是如此。

5.       关于政策检讨与修正

        之前政府部门承诺政策执行一年就要检讨,而当时台湾的舆论和民间组织也都在不断地要求进行检讨。由于民生新闻触及民众权益,它成为媒体最关心的事情。记者们不断地去向政府追问,给政府形成很大压力。于是,政府内部和民间组织都提出了一些修正的方向,开始进行讨论。对于塑料袋限用的检讨修正方向,首先关注的是管制对象。

       当时有几种方案,第一种是认为第六类根本不可行,直接取消算了。第二种是取消第六类,但增加一些新的商店类型,比如书店、药房和服饰店等。第三种是不取消任何类别,但增加一些新的。

       三种方案各有缺陷。第一种方案要取消的第六类,执行起来确实问题很大。如果能够取消,能够减少很多争议,包括稽核的行政成本。而且,这种类别的店数占86%,塑料袋消耗量只占23%,量不算大。但最大的考虑就是,政府怕取消意味着对外宣布政策失败,这是承担不起的风险,会产生一些政治效应。第二种方案取消一个加一些,听起来是比较好的技巧——取消难的,增加简单的,看起来好像是在精进。但也有很多问题,如候选的药店、书店等现在多是复合式综合经营。限塑的执行范围难以界定,也意味着要有新的稽核工作。第三种方案保留所有的类别,等于没有把问题解决。最终结果是选用了第一个方案。

       政策的另一调整方向是塑料袋厚度。厚度规定的假设是塑料袋如果很厚,会促进重复使用。但后来事实证明重复使用的关键,在于塑料袋是否被弄脏或弄湿,而非厚度。其实当时确定塑料袋为0.06公厘还有另一种说法。台湾货币的最小单位是1元,相当于大陆货币的2角。而在塑料袋的厚度接近0.06公厘的时候,其成本才会接近1元。如此规定符合有偿使用原则,又避免了商家卖塑料袋反而赚钱的一些衍生问题。所以在后来政策修正考虑的时候,首先还是保留厚度规定不变。但也出现了不同的方案。

       第一种是考虑取消厚度限制,但要制定管理办法规定该怎样进行收费,如何使用收入。第二种是考虑直接给袋子定价,类似于爱尔兰的做法。第三种就是完全不从塑料袋上收费,而是从塑料原料生产端课税。这几种方案也各有缺陷。

       第一种比较麻烦,一但厚度0.06公厘的规定取消,收费变成公益性质,必须要制定相关法律。然而,台湾的立法程序比较麻烦,虽然有时候用行政命令代替,但一涉及到钱的问题,情况就复杂了。而且,如果要等一个法立好后才能做这个事情,行政机关会受立法部门太大的约制。

       对塑料袋全面课税的做法冲击太大,对于面临选举压力的政府来说,也不敢贸然推行。另一个困难是,塑料袋很多是由地下工厂和家庭作坊生产的,完全游离于税务体系之外。这些工厂可能因收入不高不用缴税,也有可能没有登记过。正因如此,稽查会很困难,很难做到对每个塑料袋都课税。当然还可以在市场中收费,可市场又牵扯到很多不同类型的零售业。比如农贸市场,政府从来都不敢去碰农贸市场,因为农贸市场人多,政策推行也很困难。那里的经营和买卖过程都是不开发票的,很难稽核。最后的办法似乎就是在塑料袋出厂的时候收费,而不是向消费者收取。出厂的时候收费,最终也可以转移到消费者一端。但问题是很多塑料袋生产发生在地下工厂,很难被收费覆盖。而大陆可能也碰到类似的问题。

       最后一个方案是在原料一端课税,也有很大的问题。塑料袋这种物品我们可能觉得它的量很大,但其原料在全台湾所有塑料原料中只占3%。所以要课税,是只去课做成塑料袋的原料的税,还是课所有塑料原料的税,这变成另外一个非常复杂的问题。以上这些方案都被讨论过,最终的决定是保持厚度标准不变。

       虽然政策在一年之后作出了一定的修正,即取消第六类、但保持厚度标准不变,但在原来主政的环保署署长离任后,政策又有了很多的讨论,又有新变化。到了2006年,即政策推行3年之后,政府又提出了一个比较完整的方案。

       简单来说,新方案明确将第六类取消,也就是不管制了。因为不管制了,这一类商家面临的厚度问题也就自动消失了。还记得当时在讨论取消第六类,包括相关厚度限制的时候,很多人以中国大陆的经验为佐证:大陆这边可以把塑料袋做得那么薄,拉力又好,多好啊,我们为什么要做得这么厚?新方案的另一个内容是取消管制的对象,但保持有偿使用原则不变,厚度0.06公厘的要求不变。其实这个方案没有扩增新的东西,政府也是避免给自己添麻烦。

       而在餐具的部分,政策的调整在于要求所有材质的餐盘都要纳入回收体系,即必须配套后端处理。另外,为了鼓励重复使用,政府补贴开发高温消毒的流程和设备,以减少一次性餐具使用。但政策也预留了一个例外,如果台湾陷入水荒,就可以暂时开放用一次性餐盘使用。

6.       精进方案的新方向新思维

        可以看出,所谓精进方案的调整是非常小的,这是外界不能轻易接受的。所以政府打算要再补充一些,以免表示政策好像在倒退。其实补充的东西很有意思,它不只是着眼于限塑,而是给未来可能限制更多东西预留了空间。简单来说,补充产生的效果是,目前限用或禁用的塑料未来要和其他所有的材质一并纳入回收体系中。这就是精进方案的第二部分的内容。

       第二部分主要是新增了两方面政策。第一个方面是针对公共部门,因为这个部门可以往前多走一步,但风险最小。新政策是规定在公共部门全面禁用一次性水杯,含纸杯。这个看起来好像是小小的一件事,但实际冲击很大。就连台湾的立法院也不能用,可是他们既然把法立了,也要乖乖地配合。这是挺有意思的一件事。所以,在台湾的政府部门里,一次性水杯现在是看不到的,完全禁用的。这个规定的依据还是《废清法》,跟限塑政策的法源是一样的。第二个方面是针对学校,这也是政府管得到,影响不大的部门。新政策是规定所有公立学校禁用一次性餐具,连纸制的都不能用。所以现在在政府部门和学校里的餐饮店都只能用重复使用的餐具。

       新政策调整的另一个方向,是改变应对塑料问题的策略。政策当初认为塑料对环境有重大冲击,所以希望通过源头减量应对。而调整后的政策引入一种新的精神:对环境有冲击的物品应该进行源头减量,但是在源头减不下来的情况下,至少要让它回收再利用。于是政策当中包含了拟将公告塑料袋纳入公告为可回收项目(《废清法》中的一个制度设计),类似于在大陆这边《循环经济促进法》中规定的要把一些商品纳入强制回收名单之中。这一政策意味着明确了企业责任——企业要生产某一产品,就要准备回收。也就是说,在精进方案中,塑料和其他的材质被纳入同一个规范管理之中。另外一个调整是当时民间团体最为重视的聚氯乙烯塑料问题,这可能是对健康冲击最大的。政策要求,在2006年提出之后,对这一类塑料开始逐步地限用或公告。但这一政策后来遇到很大的阻力,因为聚氯乙烯材质实在比较便宜。于是在200811日后,政府采取了另外一种方式:提高聚氯乙烯材质的处理费。因为当很多产品在纳入强制回收名单后,生产者就需要预先缴纳处理费。如果生产者没有办法处理,其他公司可以替它处理,获得其处理费。所以,通过提高像聚氯乙烯这样的对环境影响比较大的材质的处理费,某种程度也是提高了其成本。

7.       从限塑到限制一次性制度性框架

       简单做一个小结。原来政策视塑料袋为一种废弃物,对环境有污染,打算通过源头减量达到清理的目的。精进方案则把塑料袋纳入到整个社会统一的回收体系中去规范。精进方案还重新定义了限塑的意义:政策在限制一次性塑料制品的基础上,将扩展到对所有一次性产品的限用。可喜的是,大陆现在也有这方面的呼声。

       最后要提的是,台湾后来出现了另外一个法律,叫《资源回收再利用法》。台湾的《废弃物清理法》和《资源回收再利用法》不太一样。关于废物回收的框架其实在《废清法》中就有,但《资源回收再利用法》将之更加完善。《废清法》规定,如果废弃物对环境有冲击的话,可以考虑限用、禁用产品,这是从源头解决环境问题。《资源回收再利用法》要求废弃物都要纳入回收体系,给予更严格的限制。而且这个法律是很多政策合适的法源,因为任何物品都可以应用此法。不像当初在制定限塑政策时,要隐晦地找一些间接的理由,比如下水道会堵塞来进行管理。但正因为这个法很多地方都可以引用,所以变成各利益相关方角力的战场。比如台湾市场上的生鲜用品托盘是没有被规范的,但有业者就曾经游说,希望政府将这种物品禁用。不过,这种生鲜商品的托盘的替代品确实不多。如果确实要禁的话,自然会有特定的可降解材质托盘会浮出台面。从这个例子中可以看出,塑料这种容器很多时候是可被替代的,但当其被限或被禁了之后,很可能会导致整个利益相关方的改变。所以十分有必要把所有材质包装材料的生产者,都纳入到统一的规范中——即使是可降解的,也要负起回收责任,需要缴纳处理费用。

8.       政策应有各利益相关方的公开透明讨论机制

       总结来说,限塑政策的制定源自于人们认为塑料这东西是不好的,要限制它的使用,但之后出现了很多问题,各方展开了很多博弈。限塑政策出现的问题有的是想得到的,有的真是想不到的。重要的是要有一个机制,在碰到问题后,能够及时解决。这个机制就是要纳入所有利益相关方的讨论,而不能只有一方讨论,也不是只有环保团体讨论。因为限塑政策一开始限制了人的权利,只有通过最公开透明的方式,让各方来讨论一个共同的规范,才能使政策变成有效的政策。

[1] 赖伟杰:台湾绿色公民行动联盟理事,自然之友顾问。



失格君 2012-06-04 08:17
比较想知道,违反了是什么惩罚,罚款?


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