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dftv188 2012-07-11 14:37

听证会怎样听如何证?

听证会怎样听如何证?


重大环境决策中,受项目或决策直接影响的公民个人,能否通过申请召开听证会来保障自身权益?他们在现实操作中会遇到哪些困难?听证会主办方如何选择听证陈述人?如何保障利益相关人的诉求得到充分表达?

中国环境报记者 陈媛媛

  编者按

  听证是掌握权力的决策者听取公众意见的一种方式,也是公众参与立法和公共决策的一种途径。然而,这样一套有利于科学与民主决策的制度设计,在实际操作中却几乎陷入可有可无的境地。

  从早期的圆明园湖底防渗膜事件、厦门PX项目和六里屯垃圾反焚烧事件,再到近年来发生的一些影响较大的环境事件,如果在项目建设前期,真正做到听取民意,就会在一定程度上避免事态恶化,使项目去留决策过程更科学、更民主。

  针对社会涉及面广,与人民群众利益密切相关的立法、决策,运用听证会这一工具,让利益相关人在决策、立法之前获得足够的信息,在决策者、立法者面前表达自己的主张,提供支持自己主张的证据,以使决策者、立法者在尽可能全面了解和充分掌握不同主张和证据的基础上,科学决策、开门立法。

  重大环境决策中,受项目或决策直接影响的公民个人,能否通过申请召开听证会来保障自身权益?他们在现实操作中会遇到哪些困难?听证会主办方如何选择听证陈述人?如何最大限度地反映民意?如何保障利益相关人的诉求得到充分表达?本版报道试图就这些问题展开讨论。
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  现象

  目前召开的各类听证会,鲜有公民个人提议召开的。在重大环境决策中,公众因为不知道自己拥有可以提起听证的权力,往往在项目上马后才提出反对意见,丧失了参与决策的主动权

  启动听证程序谁说了算?

  在今年5月召开的《云南省环境信息依申请公开管理办法》听证会上,绿色昆明负责人梅念蜀提出多项建设性意见。因为参加过多场听证会,梅念蜀几乎变成了“听证达人”。在她的眼中,立法听证会比较多,涉及民生重大事项的环境决策听证会则比较少,而由公民个人申请启动听证程序并被政府采纳及启动的,更是少之又少。

  2011年7月,云南省昆明市政府实施的滇池水葫芦治污工程,引发了很多公众的担忧、质疑与批评。尽管市政府对此做出过回应,但较为零散的信息未能打消公众的疑虑。

  昆明市环保志愿者发起了一场环保志愿活动,他们征集了500张微笑照片,并与“呼吁滇池水葫芦治污工程召开公众听证会的市民信”一起分别寄给了昆明市政府办公室以及昆明市滇池管理局。令人遗憾的是,这封由志愿者寄出的“市民信”石沉大海,没了下文。

  “这里面不排除一种情况,一些涉及环境敏感问题的项目,项目建设方和审批方害怕公众提出反对意见,进而引发更大范围的反对,因此不愿意让公众深度参与。在这种情况下,公民个人想申请举行听证会,自然是很难了。”一位不愿意透露姓名的业内人士告诉记者。

  从经济的角度来说,举办一场听证会,至少需要半天,听证陈述人各发言或念稿15~20分钟,参与的人少,而举行成本却不低。从法律的角度来说,是否启动听证程序并没有强制要求,这就容易导致操作中出现很大的随意性。“听证会是否要举行,一直是依职权掌握者的意愿而定的,对于一些环境敏感问题,至少他可以不采取听证形式,而更愿意召开座谈会。”清华大学当代中国研究中心教授李楯说。

  按照相关法律规定,听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等方式。“这种并列的关系并不意味着,可以用座谈会或者论证会来代替听证会。”在李楯看来,听证会与座谈会、论证会的不同之处恰恰在于它更需要——或者是必须要——有“完善重大决策的规则和程序”。

  座谈会难以有法律制度和技术意义上的程序,论证会强调的是在事实判断和价值判断有公认标准的前提下对应有结论的辨析。而听证会的前提是认可人们分为利益、主张不同群体的事实,为使决策、立法能够尽可能协调平衡不同的利益、主张,使利益、主张不同的群体更有可能接受的一种制度设置。

  因此,李楯认为,“决策不当会造成或有可能造成不可逆转的环境损失,是判断是否启动听证程序的标准。”

  现象

    听证会上,跑题、超时、攻击、被打断的现象时有发生,少数公众在参加对某个项目的听证会时,还会把所有对社会的不满都讲出来,偏离了听证的目标

  我们越来越不会开会了?

  2005年4月,原国家环保总局就圆明园湖底防渗膜工程召开了听证会。谈到那场环保听证会,很多亲历者记忆犹新。

  听证会时间开到一个半小时的时候,反对铺膜一方的观点越来越尖锐,语言也越来越犀利,逐渐掌握了会议的主动权,听证陈述人情绪化的表达方式,让听证会几乎变成了一场声讨会。

  李楯是多位言辞激烈听证陈述人中的一员,他的话还没说完,时任圆明园管理处主任的李景奇就起身离开了现场。最后,原国家环保总局根据环评报告的结果,要求圆明园东部湖底防渗工程必须进行全面整改。整改措施中,铺设的部分防渗膜被拆除。

  听证会要吵,还是要辩论,该如何辩论?自喻“大嗓门”的李楯在事后对听证制度进行了深入思考。

  议事规则专家、美国议事专家协会(NAP)中国首位会员袁天鹏,从大洋彼岸留学归来时带回了一部《罗伯特议事规则》(《罗伯特议事法则(R obert’srulesoforder)》出自亨利·马丁·罗伯特撰写的《议事规则袖珍手册》),并身体力行地推动民主生活的训练。他发现,国人越来越不会开会了。跑题、超时、攻击、被打断的现象时有发生,少数公众在参加听证会时,还会把所有对社会的不满都在这个听证会上讲出来,偏离了听证的目标。“如果基本的规则都不遵守,又谈何民主呢?”

        百年前,孙中山曾专门编写了一本以罗伯特议事规则为主要内容的《民权初步》,提出民主政治要从学会开会开始。孙中山的逻辑是:人民要做主,首先要学会怎么去做集体决策,集体决策就要开会,所以要学会怎么开会,就要用到这一议事规则。

  袁天鹏认为,“如果整个文件同时拿来讨论,可能焦点非常不集中,因此要从中提取相对简单、具体、明确的议题,例如有争议的核心要点,一个‘争议点’作为一个议题,每个‘争议点’有几种不同方案。”

  “答辩要分问题针锋相对,如果一个听证陈述人是对项目进行价值性判断,另一听证陈述人是对项目进行事实性判断,这样的辩论就会影响听证会的效率。而这时候听证会主持人就可以发挥作用,针对听证陈述人自相矛盾的主张反向提问。”李楯说。采用这种听证方式方便决策者和公众对比判定不同的主张和证据,判断哪些更应该被采信。
  “会场上出现意见一边倒的现象,说明听证会主办方在与会听证陈述人的选择上存在问题。”中国人民大学法学院副教授竺效说。

  目前,听证利害关系人代表选择采取了多种模式,听证组织机关可以自主确定并通知或邀请利害关系人出席听证会,或者从众多申请出席听证会的利害关系人中挑选出席会议的代表,甚至可以由听证组织机关根据实际情况,事先确定利害关系人代表产生方式,据此确定出席会议的代表。由于选择听证陈述人缺乏公开性、参与性、有效操作性和法制统一性,听证组织机关选择听证陈述人时容易出现以偏概全的现象。
  “选择听证陈述人要坚持不同利益和主张的人数相当原则,这样才能挑选持有不同意见的人,让大家都有机会陈述他们的意见。在此基础上考虑公众意见,就能够更加全面准确。”竺效说。

  现象
    利害关系人因为各种原因不能充分表达意见,听证陈述人无法最大限度地代表不同的民意,政府部门有既当裁判又当运动员之嫌

  程序公正才是真正的公正?
  听证会时间公布过晚,导致利害关系人没有充足时间准备,基于经验、未经调查核实、甚至未经思考判断就得出的结论经不起推敲;信息不对称,导致处于弱势地位的利益相关人没有足够证据进行利益博弈;主张组织召开听证会的往往是政府部门,有既当裁判又当运动员之嫌;一些听证会跳过“必要性”论证程序,直接进入“可行性”论证程序……

  在李楯看来,听证制度之所以出现如此多问题的主要原因是,缺乏严谨的程序制约和制度性保障。“只有按照预设的程序,经过充分的表达后,立法或决策才能被认为具有法律上的正当性”。
  反对意见必须要采纳吗?“听证会不是民意调查,而是兼听则明。”李楯说。听证会要解决的是使决策者、立法者明了到底有多少种主张,到底有多少证据是在决策、立法前需要知道的,而不是持一种主张的人在总人口中所占的比率。

  按照规定,听取完意见以后,听证会主办方一个很重要的程序就是要把这些意见整理出来,形成报告以后,提供给决策机构,听证本身并不能代替决策。
  “我们不能要求立法或者决策绝对‘科学’、‘正确’,但必须要求其绝对具有合于法治原则的正当性,至于符合程序的立法或者决策在事后被证明是错误的,怎样改正,以及是否和怎样追究责任,则是另一个问题。”李楯说。

  为了避免听证陈述人陷入自说自话的尴尬境地,李楯建议,应建立听证意见回馈机制,不采纳的理由通过网络向社会公布。同时,完善司法救济制度。对于公民或其他组织提出的听证申请,应在一定期限内完成审查,决定是否听证,并将结果以书面形式告知听证申请人。听证申请人对政府机关或官员决定不听证的,应能提起行政复议或者是行政诉讼。
  听证制度进入我国已经有10多年时间,意见征集、听证会、论证会等几种公民参与立法、行政决策的形式已趋常态化。因此,有专家呼吁,“听证应成为国家机关决策和立法的常态工作方式,而不只是倾听民意的某种展示。”

  李楯认为,听证的形式不能照搬西方经验,需要根据我国的国情进行创新。比如,凡一事项须多个政府机关审批、决定或属多个政府机关管辖,而有可能需要举行听证会的,拟举行听证会的或者是受理公众要求政府机关举行听证申请的政府机关,应会知其他政府机关,以在需要时协同举行听证会,减少不同政府机关对同一事项不同处置现象的出现。另外,听证会也可以通过网络举行,在一定程度上突破时空局限,不仅便于更多的公众参与,而且可以降低成本。
  之所以提出如此多的建议,李楯的目的只有一个,就是通过听证,让更多人参与到公共事务的决策中来,“这才是听证制度的价值所在”。

  听证会由来
  “听证会”是一个舶来词,起源于英美等国。听证会是一种把司法审判的模式引入行政和立法程序的制度,由意见相反的双方互相辩论,其结果通常对最后的处理具有约束力。

  我国听证制度的雏形出现在1990年,深圳市成立了全国第一个“价格咨询委员会”。从1996年,《行政处罚法》将听证制度纳入执法程序后,大大小小的听证会在全国各地拉开了帷幕。
  2004年8月13日举行的北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案是我国实施《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》以来的首例环境行政许可听证案。

  由于目前国家对行政听证制度没有专门的统一规范,行政听证范围不明确,听证组织不规范,听证程序不科学,听证结果没有应用于行政决定等问题比较突出,使得行政执法和管理的权威受到影响,破坏了政府公信力,也使公民、法人和其他组织的合法权益得不到有效保障,行政法律、法规、规章得不到合理的实施。
  这些不足引发了听证公信力不高等问题,受到了“流于形式”的质疑,听证因此在民众中遇冷,更有诸如对价格听证会“逢听必涨”的调侃。

小朴 2012-07-12 00:14
听了不能只是形式和过场

explorer 2012-07-18 18:47
民间热情,政府冷淡


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